Frågan om att bygga på jordbruksmark aktualiseras ofta vid bygglov, förhandsbesked samt detaljplanering och väcker ofta starka känslor samtidigt som prövningen ska ske restriktivt enligt plan- och bygglagen. Många upplever det som orimligt att en kommun kan tillåta omfattande exploatering medan en enskild fastighetsägare nekas bygglov på en mindre yta. Skyddet för jordbruksmark är dock inte en fråga om rättvisa i vardaglig mening, utan om långsiktig hushållning med en samhällsresurs. Det innebär att lagstiftningen inte alltid följer den allmänna uppfattningen om vad som kan anses rimligt i det enskilda fallet. Men vad gäller för att få bygga på jordbruksmark?
Regeln om skydd för jordbruksmark finns i 3 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900) (nedan “PBL”), där det anges att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på annan mark. Bestämmelsen innebär att utgångspunkten alltid är ett nej till byggnation på jordbruksmark. Endast när samtliga tre förutsättningar nedan är uppfyllda kan byggnation på jordbruksmark tillåtas;
Skyddet har en tydlig samhällsinriktning. Det är inte en fråga om att förhindra all utveckling, utan om att väga en kortsiktig exploatering mot ett långsiktigt allmänt intresse, det vill säga att behålla mark som kan producera livsmedel. För enskilda fastighetsägare innebär det i praktiken att bygglov för bostadshus på åker- eller betesmark sällan kan eller bör ges, även om ytan är liten och begränsningen är begränsad för den enskilde lantbrukaren.
Brukningsvärd jordbruksmark omfattar både åkermark och kultiverad betesmark. Det avgörande är inte om marken brukas vid prövningstillfället, utan om den har de faktiska egenskaper gör marken lämpad för jordbruksproduktion. Mark som legat obrukad under flera år kan alltså fortfarande betraktas som brukningsvärd, om den har kvar sin produktionsförmåga.
I ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen, MÖD P 6073-20, nekades förhandsbesked för fem bostadshus trots att marken inte brukats på ca 8 år. Domstolen konstaterade att skyddet gäller markens potential, inte hur den används för stunden. Samma synsätt återkommer i MÖD P 2501-20, där bygglov avslogs för ett bostadshus på tidigare bebyggd mark som sedan legat obrukad. Även om det tidigare stått byggnader och en grund fanns kvar på platsen, bedömdes marken fortfarande vara brukningsvärd eftersom den hade odlingsbar yta och kunde tas i anspråk för livsmedelsproduktion.
Mark och miljööverdomstolen bedömde i mål P-6702-25 gällande förhandsbesked, att cirka 0,5 hektar (5 000 kvm), utgjorde brukningsvärd jordbruksmark eftersom den låg i anslutning till aktivt brukad mark, att den endast avskildes av ett dike med vegetation som inte hindrade sambrukning, samt att kupering och jordförhållanden inte i nämnvärd mån försvårade jordbruksanvändning. Noterbart i målet var att platsen hade ett sedan tidigare, och fortfarande gällande, positivt förhandsbesked för enbostadsbyggnation. Domstolen bedömde dock att det tidigare förhandsbeskedet inte medförde att det nya beslutet kunde prövas igen, då de som överklagade aktuellt beslut inte hade fått ta del av det tidigare beslutet om positivt förhandsbesked och därmed inte haft möjlighet att överklaga.
För åkermark är det ofta tydligt, marken är brukningsvärd som generell utgångspunkt. För betesmark blir ofta bedömningen svårare. I förarbetena används begreppet “kultiverad betesmark” om den mark som ska anses som brukningsvärd när det gäller bets-/hagmark. Här uppstår därmed en skillnad mellan naturbetesmark och kultiverad betesmark. Naturbete består ofta av steniga marker, hällar och impediment som främst har biologiska och kulturhistoriska värden men låg produktionsförmåga. Kultiverad betesmark däremot har bearbetats, såtts in, dränerats eller på annat sätt förbättras för att bli produktiv.
I förarbetena framgår det att endast kultiverad betesmark normalt omfattas av begreppet brukningsvärd jordbruksmark.I MÖD P 624-21 framförde sökande att marken inte var ekonomiskt försvarbar att bruka med dagens förutsättningar då fastigheten totalt omfattade 1 ha och redan var bebyggd. Domstolen bedömde dock att marken kan sambrukas med närliggande fastigheter och att åkermarken ligger i ett sammanhängande stråk med närliggande fastigheters jordbruksmark. MÖD P 5481-17 gällde en detaljplan där kommunen inte ansåg att marken var brukningsvärd och då främst som åkermark samtidigt som det framgick av planhandlingarna att marken röjts och nyttjats som betes-/hagmark.
Avgörandena visar på att det är betesmarkens faktiskt förutsättningar som avgör om det är brukningsvärd eller ej. Allmän hänvisning till ”bete/hagmark” räcker inte, det krävs konkreta uppgifter om markens kultivering, dränering och arrondering. Lite förenklat kan man säga att går marken att bruka med maskiner, så är den brukningsvärd.
Utöver prövningen av brukningsvärde kan naturbetesmark omfattas av flera parallella skydd som i sig hindrar eller starkt begränsar byggnation, exempelvis områdesskydd och hänsynsregler enligt miljöbalken, kulturmiljölagen, artskyddsförordningen samt plan- och bygglagens lämplighetskrav. Naturbeten hyser ofta höga naturvärden med rödlistade arter och särskilda biotoper, vilket kan aktualisera biotopskydd, områdesskydd som naturreservat eller Natura 2000, samt riksintresse för naturvård och friluftsliv. Förekomst av fridlysta eller skyddade arter kan medföra förbud mot åtgärder som skadar individer, fortplantningsområden eller viloplatser, och dispensprövningen är normalt restriktiv.
Även om marken inte klassas som brukningsvärd jordbruksmark kan höga naturvärden, känsliga livsmiljöer, kulturmiljöintressen eller kumulativa effekter göra platsen olämplig enligt 2 kap PBL, och hushållnings- samt försiktighetsprinciperna i miljöbalken kan kräva att åtgärden helt avvisas eller lokaliseras om.
I vissa fall kan skyddet i 3 kap. 4 § PBL inte tillämpas eftersom marken saknar de egenskaper som krävs. I MÖD P 5527-21 bedömdes mark med kompakt jord, dålig dränering, liten areal och svår arrondering inte vara brukningsvärd. Den hade för låg produktionsförmåga för att omfattas av skyddet. I motsats till domen hade kommunen i översiktsplanen redovisat fältet som produktiv jordbruksmark, även om den bedömningen snarast var av schablonmässig karaktär.
I MÖD P 2405-23 prövades ett förhandsbesked för ett bostadshus på mark som använts till bete men som var stenig, med ytligt berg och VA-ledningar. Domstolen bedömde att marken inte var en kultiverad betesmark och därmed inte brukningsvärd.
Domen visar att det alltid krävs en konkret bedömning av markens faktiska beskaffenhet, inte bara hur den klassats i planhandlingar.
För att jordbruksmark ska få bebyggas krävs att åtgärden tillgodoser ett väsentligt samhällsintresse. I MÖD P 514-20 godtogs exploatering av jordbruksmark för industriändamål, eftersom det ansågs vara av strategisk betydelse för den lokala utvecklingen och kommunen hade visat att alternativa områden inte var möjliga. I mål som rör enskilda bostadshus är bedömningen nästan alltid den motsatta, ett privat intresse för exploatering och byggnation är inte ett samhällsintresse och väger inte tillräckligt tungt.
Kravet på lokaliseringsprövning betonas särskilt i MÖD P 1188-17, där en detaljplan upphävdes eftersom kommunen inte tillräckligt utrett alternativa placeringar. Domen markerar att det inte räcker att hänvisa till kommunens bostadsbehov, det måste också visas att det inte finns någon annan, mindre skyddsvärd, mark att bygga på.
I MÖD P 6258-20 klargjordes att skyddet för jordbruksmark inte gäller mark som redan är detaljplanelagd för annat ändamål, exempelvis natur eller bebyggelse. När planläggning väl skett har marken förlorat sin status som jordbruksmark i lagens mening.
Sammantaget framgår det både av förarbeten och praxis att skyddet för brukningsvärd jordbruksmark restriktiva i svensk plan- och bygglagstiftning. Om marken är brukningsvärd, blir det ett stort ansvar på sökande att kunna redogöra för att det inte finns någon alternativ placering av byggnationen/exploatering, att det föreligger ett samhällsintresse för åtgärden om marken är brukningsvärd. Även om jordbruksmarken inte är brukningsvärd kan det finnas andra allmänna intressen att den inte exploateras, såsom höga naturvärden. Att man som exploatör eller enskild fastighetsägare inte tycker marken är värd att bruka, innebär inte att samhället gör en liknande bedömning.
Eftersom det alltid landar i en individuell bedömning, måste sökande, vid enskilda bygglov, kunna redogöra för markens beskaffenhet och då utifrån om marken är brukningsvärd. För är marken brukningsvärd, så ska inte bygglov medges för enskild bebyggelse. För en exploatör, som önskar bebygga ett större bostads-/industriområde eller liknande kan det ändå godtas att byggnation sker på jordbruksmark då det väsentliga samhällsintresset av flera nya bostäder kan överväga intresset för att skydda jordbruksmarken.
Prövningen av byggnation på jordbruksmark är ofta faktatung och rättsligt komplex. Bedömningen av brukningsvärde, alternativa lokaliseringar och samhällsintresse kräver i praktiken underbyggda utredningar och en korrekt argumentation.
I ärenden som rör förhandsbesked, bygglov eller detaljplaner kan brister i underlag eller motivering leda till avslag, även när marken i praktiken inte längre brukas. En tidig bedömning kan därför vara avgörande för hur ett ärende bör drivas, eller om det alls bör drivas vidare.
Läs mer om hur vi arbetar med juridisk rådgivning vid bygglov, detaljplaner och lantmäterifrågor här eller vill du ha hjälp med en bedömning i ditt ärende?
Kontakta oss direkt via e-post klas@samhallsutvecklingsbolaget.se eller telefon 070-26 36 774
